Novos procedimentos de fiscalização do comércio exterior: mais retrocessos que avanços

No final do mês de junho de 2011, foi editada a Instrução Normativa (IN) da Receita Federal do Brasil nº 1.169, e a Portaria da Receita Federal nº 3.014. Ambas tratam do procedimento especial de fiscalização aduaneira, destinado a fiscalizar as importações e exportações, para verificar se há o cometimento de alguma ilegalidade punível com pena de perdimento.

Sim: há casos em que, se o importador ou exportador cometer alguma ilegalidade considerada grave, a pena não é de multa, mas de perdimento da mercadoria importada – além do perdimento do veículo utilizado no transporte internacional.

Não há dúvida de que essa pena, de perdimento da mercadoria, é admissível em situações nas quais há ilegalidade em relação ao próprio produto ou à sua inserção na economia nacional. Pense-se, por exemplo, na importação de drogas ou de produtos falsificados.

Mas não é apenas nesses casos mais evidentes que a pena de perdimento é aplicável. Há mais de duas dezenas de hipóteses de perdimento no direito aduaneiro brasileiro. Em muitas dessas situações, essa penalidade é claramente abusiva e ilegal.

Para a aplicação dessas penalidades, é preciso que o servidor aduaneiro inicie um procedimento especial de fiscalização, retendo as mercadorias importadas e intimando o importador, ou quem lhe represente, para apresentar documentos e informações.

Até pouco tempo, havia dois procedimentos: um, definido pela Instrução Normativa n. 228/2002, aplicável quando o fiscal tivessse boas razões para desconfiar da inexistência de fato de algumas das pessoas envolvidas na operação; e outro, regulado pela Instrução Normativa n. 206/2002, aplicável aos demais casos de suspeita fundada de irregularidade punível com pena de perdimento.

Essa segunda IN foi revogada, e substituída pela nova IN 1.169/2011. Essa nova Instrução Normativa, verificada em conjunto com a nova portaria, revela poucos avanços e, infelizmente, retrocessos importantes.

Um avanço – que, em rigor, é pouco expressivo – está na previsão para que o fiscal, no momento em que vier a intimar o importador ou o  exportador de que ele está sendo fiscalizado, aponte, expressamente, quais são as ilegalidades de que a empresa está sendo acusada.

Essa obrigação já decorria do princípio constitucional da motivação dos atos administrativos: sempre que algum cidadão é intimado para se explicar, ele, é claro, precisa saber qual é essa acusação. Mas, por incrível que pareça, antes dessas novas normas, a intimação raramente apontava qual era a suspeita: o empresário tinha que se defender, sem sequer saber do que estava sendo acusado!

Como, para a Receita Federal, suas instruções normativas são mais importantes que a Constituição, é de se esperar que, daqui para frente, essa prática seja erradicada de vez. Será, sem dúvida, um avanço, embora nada mais seja do que o cumprimento do dever constitucional que existe desde 1988.

No campo dos retrocessos, porém, as novas regras são abundantes. A portaria praticamente elimina a necessidade de instauração de Mandado de Procedimento Fiscal (MPF) para o início dos procedimentos de fiscalização no comércio exterior. Esse Mandado funciona como uma autorização, do chefe da repartição, para que o fiscal inicie o procedimento.

Reduz a possibilidade de cometimento de ilegalidades, abusos ou corrupção, indicando quem fiscaliza quem, e em que prazo. Sem o MPF, cada servidor aduaneiro fica livre para escolher quando e quem fiscalizar. Com isso, abre-se espaço para situações que poderiam ser evitadas, ou, ao menos, dificultadas, se o MPF fosse exigido.

Outro retrocesso importante é relativo ao prazo que o procedimento pode durar, período no qual, na maioria dos casos, os produtos importados ficam retidos pela fiscalização aduaneira. Esse prazo, que era de 90 dias, prorrogáveis por mais 90, continua o mesmo.

É um prazo exageradíssimo: imagine uma empresa séria, que vive de importar, e assim paga suas contas e remunera seus colaboradores, ficar seis meses com suas mercadorias retidas, sem poder trabalhar, e pagando depósito e seguro.

Um despropósito evidente. Agora, porém, a situação está ainda pior: entre qualquer pedido do fiscal e o atendimento pelo  empresário, o prazo para de correr. Assim, por exemplo, se, a cada resposta do empresário, o fiscal emendar outro pedido, o que é muito comum, o procedimento pode se estender por anos e anos! Quando um avanço importante seria a redução desse prazo, a Receita Federal prefere estendê-lo indefinidamente, abrindo as portas, inclusive, para a corrupção, com a criação de situações nas quais alguém poderia pensar numa propina…

Quanto aos casos em que o procedimento especial de fiscalização aduaneira é aplicável, há mais problemas. A Instrução Normativa diz que a falsidade ideológica de documento utilizado na operação de comércio exterior é infração punível com pena de perdimento.

Está errado, não é. Há muito tempo, os tribunais brasileiros, interpretando corretamente as leis, decidem que, havendo informação falsa em algum documento, a informação deve ser corrigida, deve ser aplicada multa e recolhidos os tributos que, eventualmente, precisem ser completados diante da nova informação.

Mas pena de perdimento não cabe. A Receita Federal sabe disso, mas insiste em desrespeitar o direito brasileiro, como se tivesse poderes de superar as leis e os tribunais. Ela, no entanto, não tem esse poder.

Mas, aqui, é preciso dizer que a culpa não é somente da Receita Federal. O Presidente da República, certamente mal assessorado, fez incluir, no Regulamento Aduaneiro, no fim de 2010, a previsão de pena de perdimento em caso de falsidade ideológica da fatura comercial.

Violando claramente o princípio da legalidade, o Presidente, agindo como ditador, quis criar, por decreto, uma punição inexistente no plano das leis. Esse decreto, portanto, não muda nada: é tão inconstitucional quanto a instrução normativa. Logo o Presidente, que deveria ser o primeiro a cumprir a Constituição, dá um péssimo exemplo como esse.

Da mesma forma, a IN também diz ser aplicável perdimento quando há subfaturamento na operação. De novo, insiste-se em um equívoco: o subfaturamento, sabe-se há muito tempo, não é hipótese de punição com a pena de perdimento. Deve ser corrigido o valor declarado, aplicada a multa e cobrados os tributos, sendo liberada a mercadoria.

Se, por acaso, o importador não concordar com a correção proposta pela Receita Federal, ela deve lançar o crédito de ofício e conceder prazo de trinta dias para impugnação, sem que, nesse período ou em qualquer outro, possa haver retenção da mercadoria importada.

Nesse caso de erro na declaração de valor, a Receita Federal age sozinha: o Regulamento Aduaneiro não prevê perdimento para os casos de subvaloração aduaneira. É invenção da Receita Federal, ilegal e inconstitucional.

A IN, então, já sai do forno com ilegalidades evidentes, que precisarão ser objeto de discussão no Poder Judiciário. Ao insistir nessas ilegalidades, que não desconhece, a Receita Federal, infelizmente, acaba desrespeitando as leis e os tribunais. Dificulta a vida dos comerciantes, e cria matéria-prima para muitas novas discussões judiciais.

Se a Receita Federal ouvisse e respeitasse os tribunais, já suficientemente abarrotados, eliminaria novas discussões sobre os mesmos assuntos. Não seria difícil: por exemplo, bastaria, nessas novas normas, retirar as duas previsões de retenção de mercadorias acima – subfaturamento e falsidade ideológica documental –, reduzir o prazo de retenção para um prazo razoável – quinze dias, prorrogáveis por mais quinze, talvez, fosse um prazo mais adequado à realidade econômica contemporânea – e impor a necessidade de MPF.

Milhares de processos judiciais seriam evitados. Realmente, é, no mínimo, uma pena que a Receita Federal do Brasil não tenha esse tipo de preocupação.